电力改革十年南柯梦

责任编辑：glen 人气： 发表时间：2013-03-14 00:00:00

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   根据“两会”的最新消息，2003年成立的国家电力监管委员会（电监会）将被并入能源局，进而由国家发改委管理。电监会，也成为改革开放以来“最短命”的正部级单位之一。这一信息，虽然被很多人解读为电力改革将有新的破局，但也意味着过去十年电力改革的失败。

   对于成立电监会的目的，时任电改领导小组副组长的张国宝在接受媒体采访时回忆称，主要是考虑到电改方案出台后，电网在某些方面还将保持垄断的特征，同时还要保证多家发电企业实现公平竞争，所以决定成立电监会。对于进行市场监督的电监会而言，最重要的两项权利“价格监管权”和“项目准入权”基本处于让渡状态，其间，掺杂着多次的“夺权”，但均以失败告终。

   电监会的尴尬地位，使其长期处于“花瓶”状态，当然其也不甘心。去年3月份，电监会制定《2012年立法工作计划》，其中，首次提及将研究制定《电力监管法》，同时，同时并推动电力法等的修订工作，这些“自保”努力显然都已经落空。

   近年来，人们关于电力体制改革、民营资本地位的争论，究其原因，是无论企业还是居民，都对现有电力领域的供给模式及价格存在不满。其背后反映了1978年以来的市场化改革的新困境。从小处说，表明2002年以来的电力改革并不彻底，遇到了诸多新问题。从大处说，则是面对政府与市场这对永恒的矛盾时，改革再次陷入了迷茫。

   当前改革中面临的许多典型矛盾，都可以在电力改革中体现出来。

   首先，其背后体现出了中央与地方之间的责权利矛盾在增加。众所周知，上世纪80年代以来的改革重点之一就是中央对地方的放权，到90年代中期甚至产生了中央“弱财政”的局面。以1994年分税制改革为界，到进入21世纪，中央政府在财权、事权等诸多方面逐渐体现出集中性特点。近两年，电力行业出现的许多矛盾，都在某种程度上反映了中央与地方的利益分歧。如陕西地电和国家电网发生武斗、内蒙古电企指责国家电网等。解决问题的出发点，短期来看是处理好中央和地方国企的关系，长期看则是需要在大电网与小电网的改革矛盾中实现中央与地方利益的平衡。

   其次，也体现了行政主导还是市场主导的矛盾。近年来，作为基于市场化电力行业而设置的监管部门，电监会力推大用户直接交易、电力多边交易、跨省区电能交易、发电权交易。但是，实行大用户直购电模式减弱了政府主导电价的模式，价格管理部门的职权被分离，因此相关部门并不积极，“价格监管”和“市场准入监管”两大权力仍没有归属电监会，这也使得电力改革受到部门利益冲突的制约。我们需要深思，电力行业改革的最终目的究竟是什么，能否是真正打破行政垄断，建立市场主导、政府补充的电力价格形成模式，如若不然，现有的改革只能是利益再分配。

   再次，去年山东魏桥电厂关闭引起了各界关注。虽然如山东魏桥一样自建电厂的企业不少，但是不同之处在于，魏桥把部分剩余电力对外直供，挑战了国家电网的权威。在中央不断强调激发民间资本活力，引导民间资本进入垄断行业的背景下，也使得人们必须思考各行业引入民间资本的底线在哪里，以及究竟如何把引入民间资本落到实处。

   2003年国家发改委成立电监会，就是试图以行政化的集中监管和促进模式，来提高电力市场的效率，弱化垄断。当然，也掺杂进去许多人希望按照市场化国家的惯例，来推动电力体系市场化改革的愿望。

   但是，行政“夺权”不成，市场化电力改革又失败，使电监会也不得不表现为“低调”和“保守”。2013年取消电监会，另外很大程度上也是由于经历过“四万亿”的洗礼之后，国家发改委自身的行政谈判能力已经“如日中天”，对于打破垄断有更高的话语权。回到强势的国家发改委“羽翼之下”，意味着重新祭起行政手段的“大旗”，来推进电力改革，解决电网公司等的垄断问题。这种“体制复归”在短期和中长期都能带来什么？值得我们深思。

   改革就不可避免利益冲突和协调。为了推动改革，是在顶层设计的模式下，用一种行政主导代替另一种行政主导，还是真正在多数利益相关者的“公共选择”中，构建市场化驱动、以服务企业和居民利益为目标的电力体系，在短期与长期利益的权衡中，这是一个重大的难题 。

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